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《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》解讀

來(lái)源：中國(guó)能源新聞網(wǎng) 時(shí)間：2025-02-19 16:00

精準(zhǔn)施策 規(guī)范管理 促進(jìn)分布式光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展

——《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》解讀

云南電網(wǎng)公司曲靖供電局 邱韜

北京節(jié)能環(huán)保中心   郁燦

　　近日，國(guó)家能源局印發(fā)了《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），迭代升級(jí)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)能新能〔2013〕433號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。與《暫行辦法》相比，《管理辦法》更加契合分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)發(fā)展過(guò)程中逐步出現(xiàn)的一些矛盾問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范或明確，促進(jìn)分布式光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展的政策導(dǎo)向十分鮮明，對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)分布式光伏發(fā)電行業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。本文選取了幾個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，作進(jìn)一步分析和解讀。

　　一、基于發(fā)展現(xiàn)狀細(xì)化分布式光伏發(fā)電分類(lèi)，進(jìn)一步明確各類(lèi)分布式光伏的消納模式，擦亮高質(zhì)量發(fā)展底色

　　《管理辦法》結(jié)合分布式光伏發(fā)電的發(fā)展現(xiàn)狀，從建設(shè)場(chǎng)所、并網(wǎng)電壓等級(jí)、容量規(guī)模、投資主體4個(gè)維度將分布式光伏發(fā)電分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)和大型工商業(yè)4種類(lèi)型，并新增全部自發(fā)自用消納模式，形成全額上網(wǎng)、自發(fā)自用余電上網(wǎng)、全部自發(fā)自用3種消納模式。

　?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)場(chǎng)所的范圍更加清晰

　　《暫行辦法》中，分布式光伏發(fā)電的定義是：在用戶所在場(chǎng)地或附近建設(shè)運(yùn)行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，分布式光伏發(fā)電的建設(shè)場(chǎng)所被逐步擴(kuò)展至“廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚(yú)塘、湖泊，以及院落空地、田間地頭、設(shè)施農(nóng)業(yè)、集體閑置土地等”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目逐漸脫離了“用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)”的就地消納本質(zhì)特征?！豆芾磙k法》回歸初心，將分布式光伏發(fā)電的建設(shè)場(chǎng)所明確為建筑物及其附屬場(chǎng)所，并指出建筑物及其附屬場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)場(chǎng)所必須合法合規(guī)、手續(xù)齊全、產(chǎn)權(quán)清晰，進(jìn)一步提升了管理的規(guī)范性。

　　（二）并網(wǎng)電壓等級(jí)的概念更加明確

　　根據(jù)《光伏發(fā)電系統(tǒng)接入配電網(wǎng)技術(shù)規(guī)定》（GB/T 29319-2024），光伏發(fā)電系統(tǒng)的并網(wǎng)點(diǎn)指光伏發(fā)電系統(tǒng)與電網(wǎng)的連接點(diǎn)，而該電網(wǎng)可能是公共電網(wǎng)，也可能是用戶電網(wǎng)。既往管理政策雖然已經(jīng)明確了接入電網(wǎng)的電壓等級(jí)，但該電壓等級(jí)是按照接入公共電網(wǎng)還是用戶電網(wǎng)衡量，有關(guān)方面一直存在不同理解?！豆芾磙k法》進(jìn)一步明確分布式光伏并網(wǎng)電壓等級(jí)按照“與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)”的電壓等級(jí)確定，而不以接入用戶電網(wǎng)電壓等級(jí)確定，全面規(guī)范了并網(wǎng)電壓等級(jí)的概念。

　?。ㄈ┤萘恳?guī)模的限額更加準(zhǔn)確

　　《管理辦法》印發(fā)以前，工商業(yè)分布式光伏一直沿用“就地開(kāi)發(fā)、就近利用且單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類(lèi)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目”概念，其中“單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦”的描述間接導(dǎo)致了部分投資主體將原本應(yīng)屬于集中式電站的項(xiàng)目分步開(kāi)發(fā)，引發(fā)社會(huì)有關(guān)方面關(guān)于分布式光伏“化整為零”“違規(guī)拆分項(xiàng)目”等輿論。《管理辦法》在規(guī)范了分布式光伏并網(wǎng)電壓等級(jí)的概念后，進(jìn)一步明確分布式光伏的總裝機(jī)容量限額，即按照“與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)”以下的總?cè)萘靠刂?，并指出分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的容量為交流側(cè)容量（即逆變器額定輸出功率之和），容量規(guī)模的限額更加準(zhǔn)確。另外，《管理辦法》充分考慮到電力大用戶配套建設(shè)分布式光伏的現(xiàn)狀和潛在需求，將與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)電壓等級(jí)為35千伏、總裝機(jī)容量原則上不超過(guò)20兆瓦或者與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)電壓等級(jí)為110千伏（66千伏）、總裝機(jī)容量原則上不超過(guò)50兆瓦的光伏發(fā)電項(xiàng)目歸為大型工商業(yè)分布式光伏，在規(guī)范管理的同時(shí)體現(xiàn)了積極支持的政策導(dǎo)向。

　?。ㄋ模┩顿Y主體作為分類(lèi)要素之一，更加契合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

　　分布式光伏發(fā)展早期，主要由自然人自主開(kāi)發(fā)建設(shè)，由于自然人經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，分布式光伏市場(chǎng)發(fā)展緩慢。近年來(lái)，部分企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式，逐步探索形成了“用戶出屋頂、開(kāi)發(fā)商出資”的企業(yè)和自然人或者企業(yè)和企業(yè)合作的商業(yè)開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)分布式光伏市場(chǎng)規(guī)?？焖贁U(kuò)大。目前戶用分布式光伏開(kāi)發(fā)市場(chǎng)中，合作開(kāi)發(fā)模式占比超過(guò)80%，但合作開(kāi)發(fā)模式仍以自然人名義備案，造成開(kāi)發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)行維護(hù)等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題，管理規(guī)范性有待提升?！豆芾磙k法》按照行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，以投資主體的不同將原戶用分布式光伏發(fā)電細(xì)分為自然人戶用與非自然人戶用，解決了合作開(kāi)發(fā)模式下備案主體與投資主體不一致的問(wèn)題，進(jìn)一步壓實(shí)投資企業(yè)的責(zé)任。

　?。ㄎ澹┎煌?lèi)型分布式光伏發(fā)電對(duì)應(yīng)不同消納模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)就地開(kāi)發(fā)、就近消納和利用

　　按照《戶用光伏建設(shè)運(yùn)行百問(wèn)百答（2022版）》，自發(fā)自用余電上網(wǎng)是分布式光伏發(fā)電的一種消納模式，對(duì)于這種模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在用戶電表的負(fù)載側(cè)，反送電量單獨(dú)計(jì)量，并以規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行結(jié)算；全額上網(wǎng)也是分布式光伏發(fā)電的一種消納模式，對(duì)于這種模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在用戶電表的電網(wǎng)側(cè)，光伏系統(tǒng)所發(fā)電量全部流入公共電網(wǎng)，并以規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行結(jié)算。同理，對(duì)于《管理辦法》中新增的全部自發(fā)自用模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)同樣應(yīng)設(shè)在用戶電表的負(fù)載側(cè)，且不應(yīng)向公共電網(wǎng)反送電量。《管理辦法》充分考慮到自然人戶用、非自然人戶用分布式光伏的開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀和民生屬性，為其保留了全額上網(wǎng)模式，也可以選擇其他兩種模式?！豆芾磙k法》規(guī)定一般工商業(yè)分布式光伏只可以選擇全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式，且首次提出自發(fā)自用比例，但考慮到不同地區(qū)發(fā)展條件與基礎(chǔ)的差異性，《管理辦法》中要求各省級(jí)能源主管部門(mén)結(jié)合實(shí)際確定年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例，并要求地方能源主管部門(mén)會(huì)同電網(wǎng)企業(yè)對(duì)工商業(yè)分布式光伏自發(fā)自用電量比例進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。大型工商業(yè)分布式光伏原則上應(yīng)選擇全部自發(fā)自用模式，考慮到在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)連續(xù)運(yùn)行地區(qū)，電力市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)能夠引導(dǎo)大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目盡可能實(shí)現(xiàn)高比例自用，并在電力供應(yīng)緊張時(shí)段余電上網(wǎng)發(fā)揮保供作用，因此《管理辦法》允許電力現(xiàn)貨市場(chǎng)連續(xù)運(yùn)行地區(qū)的大型工商業(yè)分布式采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式參與現(xiàn)貨市場(chǎng)。

　　二、注重提升分布式光伏接入電網(wǎng)承載力，持續(xù)增加分布式光伏發(fā)展空間

　　分布式光伏市場(chǎng)化程度高、民營(yíng)企業(yè)比例高、參與主體多、社會(huì)資本活躍，導(dǎo)致建設(shè)區(qū)域、規(guī)模及時(shí)序難以預(yù)測(cè)，加大了源網(wǎng)荷儲(chǔ)統(tǒng)籌規(guī)劃難度。傳統(tǒng)電網(wǎng)規(guī)劃根據(jù)用電負(fù)荷需求并考慮一定裕度開(kāi)展，分布式光伏一般分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，戶均配變?nèi)萘考s為2.3千伏安，而分布式光伏戶均裝機(jī)容量20千瓦以上，達(dá)戶均配變?nèi)萘康?0倍，分布式光伏發(fā)電就地消納能力有限，所發(fā)電力逐級(jí)上送，導(dǎo)致電力設(shè)備反向重過(guò)載，甚至向輸電網(wǎng)反送電。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)超過(guò)300個(gè)縣按照電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《分布式電源接入電網(wǎng)承載力評(píng)估導(dǎo)則》被評(píng)估為“紅區(qū)”，電網(wǎng)承載力及可開(kāi)放容量不足，部分地區(qū)暫停分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目接入或備案，引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注。國(guó)家能源局于2023年6月在全國(guó)范圍內(nèi)選取6個(gè)試點(diǎn)省份開(kāi)展分布式光伏接入電網(wǎng)承載力及提升措施評(píng)估試點(diǎn)工作。目前，承載力評(píng)估、可開(kāi)放容量分配和發(fā)布有關(guān)工作機(jī)制仍在進(jìn)一步健全完善的過(guò)程中，如何在保障輸變電設(shè)備安全、滿足系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力等多重約束下，科學(xué)合理評(píng)估各級(jí)電網(wǎng)承載能力、分配可開(kāi)放容量，仍是當(dāng)前分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　《管理辦法》的修訂堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)此提出原則性要求，一是省級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)地方能源主管部門(mén)綜合考慮電力供需形勢(shì)、系統(tǒng)消納條件、電網(wǎng)接入承載力、新能源利用率等，提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，引導(dǎo)合理布局，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)做好配套的改造升級(jí)與投資計(jì)劃。二是省級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織地方能源主管部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位開(kāi)展分布式光伏發(fā)電接入電網(wǎng)承載力及提升措施評(píng)估，建立配電網(wǎng)可開(kāi)放容量按季度發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電科學(xué)合理布局。三是分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體要充分考慮電網(wǎng)承載力、消納能力等因素，規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，保障分布式光伏健康有序發(fā)展。及時(shí)向電網(wǎng)企業(yè)提交并網(wǎng)申請(qǐng)，取得電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)意見(jiàn)后方可開(kāi)工建設(shè)，避免項(xiàng)目建成后無(wú)法并網(wǎng)發(fā)電，造成資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)。四是電網(wǎng)企業(yè)出具并網(wǎng)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)以分布式光伏發(fā)電接入電網(wǎng)承載力及提升措施評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，當(dāng)可開(kāi)放容量不足時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)告知項(xiàng)目投資主體并按照申請(qǐng)接入電網(wǎng)順序做好登記，具備條件后及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)。五是可開(kāi)放容量不足時(shí)，省級(jí)能源主管部門(mén)及時(shí)匯總分析，并組織電網(wǎng)企業(yè)及有關(guān)方面開(kāi)展系統(tǒng)性研究，綜合制定解決方案，進(jìn)一步提升接入電網(wǎng)承載力。以上條款環(huán)環(huán)相扣、形成閉環(huán)，充分強(qiáng)調(diào)了提升接入電網(wǎng)承載力的重要性。

　　三、明確“四可”要求，提升電力系統(tǒng)運(yùn)行調(diào)節(jié)能力和接入電網(wǎng)承載力

　　分布式光伏具有典型的隨機(jī)性和波動(dòng)性，午間出力大、晚高峰期間出力基本為零。受此影響，電力系統(tǒng)調(diào)峰困難時(shí)段已明顯轉(zhuǎn)移至午間光伏大發(fā)時(shí)段。以國(guó)家電網(wǎng)為例，2023年分布式光伏最大出力已達(dá)1.21億千瓦，占同時(shí)刻光伏總出力的43%、全網(wǎng)用電負(fù)荷的12%，全網(wǎng)調(diào)節(jié)資源每天都基本圍繞分布式光伏引起的峰谷變化進(jìn)行調(diào)節(jié)，造成電力系統(tǒng)運(yùn)行調(diào)節(jié)困難。據(jù)了解，全`國(guó)多個(gè)省份已經(jīng)陸續(xù)調(diào)整分時(shí)電價(jià)有關(guān)機(jī)制，將午間光伏大發(fā)時(shí)段電價(jià)調(diào)整為谷電價(jià)甚至深谷電價(jià)，目的就是進(jìn)一步提升光伏大發(fā)時(shí)段的負(fù)荷消納能力。隨著分布式光伏發(fā)電滲透率逐步提升，電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)需求也同步增加，分布式光伏實(shí)現(xiàn)“四可”后，可獨(dú)立或者通過(guò)微電網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調(diào)度，顯著增強(qiáng)電力系統(tǒng)的運(yùn)行調(diào)節(jié)能力。

　　《管理辦法》要求電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確“四可”技術(shù)要求，建立相應(yīng)的調(diào)度運(yùn)行機(jī)制。各類(lèi)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在并網(wǎng)投產(chǎn)前與電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)簽訂《并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議》。要求新建的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及存量具備條件的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“四可”。且并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電僅應(yīng)當(dāng)按照調(diào)管關(guān)系接受相應(yīng)平臺(tái)的遠(yuǎn)程調(diào)控，禁止擅自設(shè)置或者預(yù)留任何外部控制接口，通過(guò)以上措施穩(wěn)步推進(jìn)“四可”能力建設(shè)，保障分布式光伏發(fā)電高效可靠利用和電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

　　四、聚焦權(quán)責(zé)對(duì)等、提質(zhì)增效，加快完善支撐分布式光伏高質(zhì)量發(fā)展的工作機(jī)制

　　2024年10月，國(guó)家能源局結(jié)合能源監(jiān)管工作有關(guān)情況，發(fā)布《關(guān)于七起分布式光伏并網(wǎng)接入等典型問(wèn)題的通報(bào)》，反映了電網(wǎng)企業(yè)辦理并網(wǎng)時(shí)限超期、違規(guī)擴(kuò)大紅區(qū)限制項(xiàng)目接入、未承接接入系統(tǒng)工程建設(shè)職責(zé)增加投資主體建設(shè)成本，以及地方能源主管部門(mén)在備案過(guò)程中增加前置條件影響公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，具有典型性及代表性。

　　《管理辦法》聚焦權(quán)責(zé)對(duì)等、提質(zhì)增效，提出“各地要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序，不得設(shè)置違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)條件”“各地不得以特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式控制屋頂?shù)确植际焦夥l(fā)電開(kāi)發(fā)資源，不得限制各類(lèi)符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)，不得將強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)或者投資、違規(guī)收取項(xiàng)目保證金等作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的門(mén)檻”等，并對(duì)備案工作、電網(wǎng)接入服務(wù)提出了細(xì)致的規(guī)范要求，進(jìn)一步提升地方能源主管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)的服務(wù)水平。同時(shí)，《管理辦法》也從備案、建設(shè)、接入電網(wǎng)、運(yùn)行等環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目投資主體提出若干規(guī)范要求，體現(xiàn)了大力支持發(fā)展和堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展并重的工作思路。

　　五、其他幾個(gè)熱點(diǎn)解讀

　?。ㄒ唬╆P(guān)于合并備案

　　《管理辦法》中提出“對(duì)于非自然人戶用分布式光伏，允許合并備案并分別接入電網(wǎng)。合并備案需滿足以下條件：投資主體相同、備案機(jī)關(guān)相同、單個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)場(chǎng)所、規(guī)模及內(nèi)容明確”。既解決了投資主體進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)時(shí)通常以單個(gè)項(xiàng)目多次備案、開(kāi)發(fā)建設(shè)效率不高的問(wèn)題，又規(guī)避了部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的備案項(xiàng)目?jī)H有總體容量，但單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)和具體規(guī)模不確定，電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展接入服務(wù)工作難度大的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。

　?。ǘ╆P(guān)于投資主體利用非自有場(chǎng)所建設(shè)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電

　　投資主體利用非自有場(chǎng)所建設(shè)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電，并向場(chǎng)所內(nèi)電力用戶供電時(shí)，備案主體、消納模式應(yīng)如何選擇，地方能源主管部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)往往有不同的理解?！豆芾磙k法》針對(duì)以上問(wèn)題作出了詳細(xì)規(guī)定，該情況下，分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體應(yīng)作為備案主體，可靈活選擇自發(fā)自用余電上網(wǎng)或者全部自發(fā)自用模式。

　?。ㄈ╆P(guān)于專線供電

　　《管理辦法》中提出“涉及自發(fā)自用的，用戶和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”，同時(shí)針對(duì)大型工商業(yè)分布式光伏專門(mén)提出了專線供電的概念，即不直接接入公共電網(wǎng)且用戶與發(fā)電項(xiàng)目投資方為同一法人主體。專線供電可以理解為一種特殊的消納模式，當(dāng)用電方與發(fā)電項(xiàng)目投資方為同一法人主體時(shí)，可實(shí)現(xiàn)跨越用地紅線進(jìn)行綠電直供。同時(shí)，《管理辦法》中也明確當(dāng)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目與用戶開(kāi)展專線供電時(shí)，發(fā)電、用電雙方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)輸配電費(fèi)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、政府性基金及附加等，公平承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)了大電網(wǎng)的兜底保障作用。

責(zé)任編輯：沈馨蕊